Høringsuttalelse fra Lærerprofesjonens etiske råd til Kunnskapsdepartementet.
Høringsuttalelse fra Lærerprofesjonens etiske råd til Kunnskapsdepartementet
- om forslag til endringer i bestemmelser som regulerer behandling av personopplysninger i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven med forskrifter.
1. Innledning
Lærerprofesjonens etiske råd viser til høringen om behandling av personopplysninger i barnehager og skoler, og takker for muligheten til å gi innspill til denne. Vi støtter departementets initiativ til å gå gjennom barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven for å vurdere om behandlingsaktivitetene som det er satt søkelys på trenger en tydeligere regulering for å være i tråd med personvernforordningen.
Når det er sagt må vi kommentere den svært korte høringsfristen. Høringsnotatet ble publisert i november og fristen for å komme med innspill var satt til 4. januar 2021. Når vi trekker fra juleferien ender vi opp med en reell høringsperiode på ca 2 uker. Høringsnotatet inneholder informasjon om mange scenarier og behandlingsaktiviteter hvor det behandles personopplysninger i barnehage og skole. Hva som blir tillatt av behandling av personopplysninger i utførelsen av disse behandlingsaktivitetene er viktig for praksis fremover, og det er tema som flere aktører har engasjert seg sterkt i tidligere. På denne bakgrunn mener vi det er sterkt beklagelig at høringsfristen gjøres så kort at det med stor sannsynlighet er mange ikke er oppmerksom på den og dermed ikke får gitt sine innspill.
Lærerprofesjonens etiske råd ba om utvidet høringsfrist for å få gitt våre innspill, og vi takker for at den anmodningen ble innfridd. Vi har likevel måttet gjøre et utvalg i hvilke tema vi uttaler oss om på grunn av den knappe tidsfristen.
Lærerprofesjonens etiske råd har vurdert følgende deler av høringen som mest relevante opp mot vårt mandat;
· Regler om bruk av personopplysninger i ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser
· Fjernundervisning, inkl. robot i klasserommet
· Krav om styring av tilgang til personopplysninger i barnehager og skoler
2. Overordnede betraktninger om forholdsmessighet
Lærerprofesjonens etiske råd mener at departementet i denne høringen i for liten grad foretar de forholdsmessighetsvurderingene som de er forpliktet til å gjøre når de lovfester inngrep i elever og læreres rettigheter og friheter. I et lovarbeid som dette, som presiserer rettigheter og plikter, er det alltid ulike hensyn som gjør seg gjeldende og som må veies opp mot hverandre. For å få en rettferdig debatt om reglene må de ulike hensynene synliggjøres og vektes opp mot hverandre. I de tilfellene departementet fremmer et forslag som innebærer at et hensyn går foran andre må departementet synliggjøre hvilke hensyn de har vektlagt mest og begrunne dette. Dette er det som danner grunnlaget for argumenter for og mot de foreslåtte reglene.
I starten av høringsnotatet trekker departementet selv frem at barn og elever er ansett som en særlig sårbar gruppe etter personvernregelverket. Dette premisset gjenspeiles imidlertid i liten grad når de enkelte forslagene er drøftet. Vi kommer nærmere tilbake til dette under de enkelte forslagene vi har valgt å kommentere.
Lærerprofesjonens etiske råd er ikke alene om å etterlyse grundigere konsekvensvurderinger. Både Oslo kommune og Barneombudet har i sine høringsinnspill kommentert departementets mangelfulle konsekvensvurderinger. Barneombudet trekker frem våre forpliktelser etter barnekonvensjonen og at alle inngrep i rettighetene etter konvensjonen skal være nødvendige og forholdsmessige. Dersom det er ulike hensyn og rettigheter som skal ivaretas, skal disse veies mot hverandre. Barneombudet ber departementet om å tydeliggjøre dette i lovproposisjonen. Oslo kommune på sin side fremhever at høringsnotatet ikke inneholder tilstrekkelige vurderinger av personvernkonsekvensene for de registrerte. Lærerprofesjonens etiske råd ønsker å uttrykke vår støtte til det Barneombudet og Oslo kommune skriver knyttet til nødvendigheten av forholdsmessighetsvurderinger.
Lærerprofesjonens etiske råd mener høringsnotatet bærer preg av at motivasjonen bak kartleggingsarbeidet har vært å lovfeste og regulere allerede etablert praksis. Kunnskapsdepartementet har gjort et viktig arbeid med hensyn til å kartlegge de behandlingsaktivitetene i barnehage og skole som utfordrer personopplysningsvernet. Det er da synd at departementet ikke samtidig benytter anledningen til å se nærmere på hvilke hensyn som lå bak da de ulike praksisene ble etablert og hvilke mot-hensyn som gjorde/gjør seg gjeldende. Fra et etisk perspektiv er det problematisk å forankre en praksis som er etablert med et såkalt «en-saks-fokus»; at å løse en bestemt utfordring blir så viktig at eventuelle mot-hensyn ikke blir tatt med i vurderingene av løsningen. Dersom departementet hadde tatt seg tid til å synliggjøre både hensyn som taler for en praksis og hensyn som taler mot, samt begrunnet hvilke hensyn som er tillagt avgjørende vekt i forslagene, så mener vi at dette høringsarbeidet hadde fått en større legitimitet.
3. Regler om bruk av personopplysninger i ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser
Departementet åpner i sitt forslag for å tillate ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser for to ulike formål og med ulik regulering etter hvilket formål den skal brukes. For forebyggende formål foreslår departementet at det ikke skal legges opp til å navngi elever i kombinasjon med negative relasjoner. For formål å gjøre nærmere undersøkelser når det er konkret mistanke om utfordringer ved læringsmiljøet i en klasse kan elever navngis kombinasjon med negative relasjoner.
Departementet har videre bedt om høringsinstansenes syn på spesifikt forslaget om at kun bruk ved konkret mistanke tillater navngivelse av elever og negative relasjoner, krav til korrekthet og sletting.
Lærerprofesjonens etiske råd mener det er positivt at departementet setter fokus på læringsmiljøundersøkelser og gjennomføringen av disse i barnehage og skole. Rådet mener imidlertid at de avklaringene som departementet søker i høringen har et for snevert perspektiv. Rådet mener at vurderingene som skal gjøres i større grad må baseres på grunnleggende prinsipper for åpenhet og profesjonsfaglige vurderinger, og at eventuell lovregulering må gjenspeile dette.
Når det gjelder spørsmålet om skillet mellom bruk av læringsmiljøundersøkelser for henholdsvis forebyggende og konkret oppklarende formål så mener Lærerprofesjonens etiske råd at undersøkelser med forebyggende formål bør gjøres anonymt. Sakene som har vært reist knyttet til bruk av denne type undersøkelser viser med tydelighet at det er en behandlingsaktivitet med betydelige personverninteresser i spill. At elevene kan være anonyme er viktig og riktig så lenge det gir et godt nok grunnlag til å si noe generelt om læringsmiljøet. Mange vil også kunne uttale seg mer fritt når de er trygge på at de ikke vil bli identifisert.
Dersom formålet med undersøkelsen er å undersøke en konkret mistanke om utfordringer ved læringsmiljøet hos en mindre gruppe elever, kan det være hensiktsmessig å gjennomføre ikke-anonyme undersøkelser.
Avklaringen av at kommunen kan ha hjemmel i opplæringsloven (og barnehageloven) til å gjennomføre ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser er for så vidt positivt. Denne avklaringen er imidlertid allerede gjort av Personvernnemnda i deres uttalelse PVN-2020-13[1]. Fra et etisk perspektiv er det viktigere å synliggjøre hvilke hensyn som blir veid opp mot hverandre før en kommune/barnehage/skole beslutter å bruke ikke-anonym læringsmiljøundersøkelse som verktøy. Dernest er det særlig viktig å avklare hvilke forberedelser som er nødvendige for å sikre at grunnleggende rettigheter og friheter blir ivaretatt for alle parter.
I sin avgjørelse har Personvernnemnda blant annet pekt på at det i gjennomføringen av undersøkelsen Spekter er mangler knyttet til ivaretagelsen av det grunnleggende prinsippet om åpenhet.
Åpenhet om hvordan personopplysninger behandles bidrar til å skape tillit, og setter hver enkelt av oss i stand til å bruke våre rettigheter og ivareta våre interesser. I gjennomføringen av en ikke-anonym læringsmiljøundersøkelse må ikke skolen for eksempel gi inntrykk av at elevene kan uttale seg fritt fordi ingen har innsyn i det de svarer. En konsekvens av at undersøkelser gjøres med knytning til enkeltpersoner er at noen vil ha rett til innsyn i svarene. Å gi inntrykk av noe annet vil være å føre elever, foresatte og lærere bak lyset.
Personvernnemnda fastslår dessuten at den ansvarlige for en læringsmiljøundersøkelse plikter å gjøre det helt tydelig at det å svare er frivillig. Informasjon og åpenhet bidrar som nevnt til at hver enkelt kan ivareta sine interesser, og en måte å sørge for dette på ved læringsmiljøundersøkelser er å stille krav om personvernfremmende teknologi som for eksempel at det er mulig å komme videre i undersøkelsen selv om man ikke vil svare på alle spørsmålene.
Lærerprofesjonens etiske råd har siden opprettelsen i 2016 fått inn en rekke henvendelser der lærere i barnehager og skoler uttrykker bekymring på grunn av økende bruk av kartlegging, måling og testing. Rådet har på bakgrunn av de henvendelsene vi har fått laget en etisk sjekkliste for bruk for barnehager og skoler som skal vurdere å ta i bruk blant annet læringsmiljøundersøkelser. Sjekklisten er supplert med 20 spørsmål som ledere og lærere i skole og barnehage bør stille før de tar i bruk et kartleggingsverktøy. Dette er avklaringer som vi mener kan være relevante også når departementet skal gi føringer for hvilke hensyn som skal være avveid før en kommune kan beslutte å ta i bruk en ikke-anonym læringsmiljøundersøkelse. Spørsmålene er som følger:
Er programmet/prosjektet forankret i, og i samstem med barnehagens/skolens verdigrunnlag og menneskesyn?
Har det pedagogiske personalet fått sette seg inn i og uttale seg om en eventuell innføring av programmet/prosjektet?
Har det pedagogiske personalets faglige vurderinger fått veie tungt inn i avgjørelsen om eventuelt å ta i bruk programmet?
Hvilket behov dekker en eventuell innføring av programmet for kommunen/skolen/barnehagen som ikke det pedagogiske personalet selv kan ivareta?
Er aldersadekvat og tilstrekkelig informasjon gitt om innføringen av programmet/prosjektet
Er informert samtykke innhentet både fra barn og foresatte?
Blir det lagt til rette for at alle involverte parter har en klar forståelse av at de ev. kan trekke samtykke til enhver tid?
Er det god nok informasjon fra tilbyder om hva dataene skal brukes til?
Hvordan lagres og behandler dataene som samles inn?
Er personvern godt nok ivaretatt?
Er metoden for datainnsamlingen tilpasset alder og målgruppe?
Er barn og unge som særskilt sårbar gruppe ivaretatt?
Har eventuelle skadevirkninger og oppfølging av disse blitt drøftet/reflektert over?
Blir det forventet at det pedagogiske personalet skal legge til rette for datainnsamling, og har de fått mulighet til å uttale seg om det?
Hvis programmet påberoper seg at det er forskningsbasert, kan det vises til dokumentert positiv effekt?
Hvordan skal det sikres at det gjennomføres etiske vurderinger underveis i prosjektet/programmet?
Hvor lenge tenker man at programmet skal pågå?
Er det knyttet bindingstid til programmet?
Hva slags evalueringspunkter skal inkluderes knyttet til innføringen av programmet?
Hvilke eventuelle kommersielle interesser har tilbyder, og hvordan kan det ha påvirket programmet?
4. Fjernundervisning, inkl robot i klasserommet
Kunnskapsdepartementet konkluderer med at bruk av robot i klasserommet vil være å anse som fjernundervisning, og at det ikke er behov for særregulering.
Lærerprofesjonens etiske råd mener at etisk refleksjon og dialog omkring sentrale dilemmaer ved bruk av hjelpemidler som for eksempel robot i klasserommet er viktig, og at det bør drøftes hvilke forhold som må være til stede før utplassering i undervisningssituasjonen.
Lærerprofesjonens etiske plattform sier at lærerprofesjonens samfunnsmandat er å fremme barnehagebarn og elevers læring, utvikling og danning.
Lærerprofesjons etiske råd har i tidligere uttalelser påpekt dilemmaet en lærer vil befinne seg i hvis han/hun må veie behovene til en langtidssyk elev og undervisningsopplegget for de øvrige elevene opp mot hverandre. At denne type dilemma oppstår begrunner etter vårt syn at lærerens profesjonelle skjønn må være en viktig faktor i drøftelsene av hvorvidt en robot i klasserommet er rette virkemiddel og hvordan det skal tas i bruk.
5. Krav om styring av tilgang til personopplysninger i barnehager og skoler
Kunnskapsdepartementet foreslår å lovfeste en plikt for barnehage og skoleeier å sørge for tilgangsstyring - altså at ingen får tilgang til personopplysninger de ikke har tjenstlig behov for.
Som departementet er inne på har det som resultat av tilsyn og uønskede hendelser blitt avdekket til dels alvorlige mangler ved informasjonssikkerheten i landets barnehager og skoler. Det er derfor positivt at departementet setter fokus på informasjonssikkerhet.
Informasjonssikkerhet er imidlertid mer enn tilgangsstyring. Plikten til å sørge for informasjonssikkerhet inkluderer plikten til å sørge for opplysningenes konfidensialitet (at opplysningene ikke er tilgjengelige for uvedkommende - f.eks ved hjelp av tilgangsstyring), opplysningenes integritet (at opplysningene ikke blir endret av uvedkommende) og opplysningenes tilgjengelighet (at opplysningene er tilgjengelige for de som har tjenstlig behov). Under hver av disse grunnpilarene finnes det et stort antall sikkerhetstiltak som virksomhetene kan velge å implementere for å sørge for informasjonssikkerhet tilpasset sine rammebetingelser.
Tilgangsstyring er riktignok et viktig sikkerhetstiltak, og også et felt hvor det er påvist mangler. Lærerprofesjonens etiske råd mener imidlertid at en fare ved å lovfeste en plikt til å sørge for dette ene tiltaket kan bli tolket som svaret på hele utfordringen med informasjonssikkerhet.
Skattedirektoratets høringssvar synliggjør dessuten at lovregulering ikke er det viktigste på dette området, men en faktisk prioritering i form av ressurser og samarbeid siden systemene som utveksler personopplysninger i forvaltningen henger sammen.
Lærerprofesjonens etiske råd støtter forslaget om å lovfeste en plikt for behandlingsansvarlige i barnehage- og skolesektoren og sørge for relevant opplæring i informasjonssikkerhet og personvern.
[1] Personvernnemndas avgjørelse i klagen på Arendal kommunes bruk av kartleggingsverktøyet Spekter